O controle do TCU na transação tributária e o uso de prejuízo fiscal
Tribunal muda orientação e libera uso de prejuízo fiscal em transação tributária
A consolidação da transação tributária no Brasil, especialmente a partir da Lei nº 13.988/2020, representa uma inflexão relevante no modelo tradicional de cobrança do crédito público. Ao incorporar mecanismos de consensualidade, o sistema tributário passa a admitir soluções mais flexíveis, orientadas à sua recuperabilidade efetiva. Nesse cenário, o papel do Tribunal de Contas da União (TCU) torna-se particularmente sensível, na medida em que seu controle externo incide justamente sobre essa margem de negociação conferida à Administração.
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A transação tributária encontra fundamento no art. 171 do Código Tributário Nacional, que autoriza a celebração de ajustes mediante concessões recíprocas com vistas à extinção do crédito tributário. A legislação, ao regulamentar o instituto, incorporou critérios de capacidade de pagamento e de classificação dos créditos conforme seu grau de recuperabilidade, alinhando a atuação estatal a uma lógica de racionalidade econômica. Isso implica reconhecer que parte dos créditos inscritos em dívida ativa não possui viabilidade de recuperação integral, seja em razão da insolvência do devedor, seja pela morosidade estrutural do contencioso fiscal.
Nesse contexto, a utilização de instrumentos como descontos, prazos diferenciados e, especialmente, a possibilidade de amortização mediante prejuízo fiscal e base negativa da CSLL, revela-se essencial para conferir efetividade ao instituto. A própria Lei nº 13.988/2020 admite a utilização de créditos dessa natureza, reforçando a ideia de que a transação não se limita a um parcelamento qualificado, mas constitui verdadeira técnica de gestão de passivos fiscais.
A atuação do TCU, por sua vez, insere-se no âmbito de sua competência constitucional para o controle da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos administrativos. No exercício dessa função, o Tribunal passou a examinar com maior rigor as condições estabelecidas nas transações tributárias, especialmente no que se refere à exigência de vantajosidade para a União e à vedação de renúncia indevida de receitas públicas.
Em um primeiro momento, essa atuação traduziu-se em uma leitura mais restritiva do instituto, com questionamentos relevantes acerca da amplitude das concessões admitidas, inclusive no tocante ao uso de prejuízo fiscal como forma de amortização. Essa abordagem, embora fundada na legítima preocupação com a proteção do erário, acabava por aproximar a transação de um modelo rígido de cobrança, desconsiderando sua natureza negocial e a realidade econômica dos créditos envolvidos.
A recente mudança de orientação do TCU, ao afastar limitações ao uso de prejuízo fiscal nas transações tributárias, representa um avanço significativo na compreensão do instituto. Ao reconhecer a legitimidade dessa forma de composição, o Tribunal sinaliza uma inflexão interpretativa no sentido de privilegiar uma análise de vantajosidade pautada não pelo valor nominal do crédito, mas por sua efetiva probabilidade de recuperação. Trata-se de movimento que aproxima o controle externo da lógica já adotada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, que classifica os créditos conforme critérios de recuperabilidade e estrutura suas propostas de transação com base nessa avaliação.
Essa reorientação é particularmente relevante quando se observa que a restrição ao uso de prejuízo fiscal impacta diretamente a adesão dos contribuintes, sobretudo daqueles em situação de crise econômico-financeira. Ao limitar esse instrumento, reduzia-se significativamente a atratividade da transação, comprometendo sua função de regularização fiscal e, em última análise, a própria arrecadação. A superação dessa limitação, portanto, não apenas preserva a coerência do modelo instituído pela Lei nº 13.988/2020, como também reforça sua efetividade como política pública.
Sob uma perspectiva mais ampla, a decisão do TCU contribui para redefinir os contornos do controle externo em matéria tributária, ao reconhecer que a economicidade não pode ser aferida exclusivamente a partir de regras fixas ou no valor total da dívida no papel, sem considerar se esse valor realmente pode ser recuperado na prática. A análise da vantajosidade deve necessariamente incorporar elementos como o custo do contencioso, o tempo de tramitação dos processos e a capacidade real de pagamento do contribuinte. Ignorar tais fatores implica superestimar o valor do crédito tributário e, consequentemente, comprometer a eficiência da atuação estatal.
Não se trata, evidentemente, de afastar o controle exercido pelo Tribunal, cuja relevância permanece indiscutível para a preservação da legalidade e da responsabilidade fiscal. O que se impõe é a construção de um modelo de fiscalização compatível com a natureza negocial da transação tributária, capaz de assegurar transparência e controle sem inviabilizar soluções eficientes. Nesse ponto, a recente decisão do TCU revela-se paradigmática ao reconhecer que a flexibilização de instrumentos, longe de representar renúncia indevida, pode constituir estratégia legítima de arrecadação.
Em síntese, a superação das limitações ao uso de prejuízo fiscal nas transações tributárias sinaliza uma maturidade institucional no tratamento do tema, ao alinhar o controle externo à racionalidade econômica que fundamenta o instituto. O desafio que se coloca, a partir desse avanço, é consolidar uma interpretação que preserve esse equilíbrio, permitindo que a transação tributária cumpra seu papel como instrumento eficaz de gestão do passivo fiscal e de eficiência arrecadatória.
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